2017年10月,美国战略与预算评估中心(CSBA)发布题为《保卫前线:美国极地海洋行动的挑战与解决方案》的长篇报告,针对中俄两国,对美国未来几十年的极地海洋战略进行分析。


        报告强调,随着两极军事和经济价值愈发被各国所认可,该地区军事行动及经济开发活动日趋频繁,美国正在极地地区进入与俄罗斯和中国的大国竞争时期。文章分析美国在北极、南极地区的实力部署现状表示,美国在该地区的存在很大程度上仍然依赖于冷战时期建立起的平台和基础设施。对于极地作战,特别是航运和旅游业的海上安全行动、海域意识和国土防卫需求,北极的岸上和通信基础设施不足,美国海军和美国海岸警卫队也缺乏从区域外部署到北极或南极的能力。面对中俄在该地区的大国竞争,美方在北极和南极地区的利益面临新的压力,因此制定了一系列南北极发展战略。


        报告总结称,美国在北极地区的战略目标为实现“安全、有保障和对环境负责”的北极活动,以提高全民认识、实行现代化治理和扩大北极合作伙伴关系。为此,美国政府确立了包括加强北极的行动和演习、提高海事领域的意识、确保美海岸警卫队在该地区的军事能力、地面和空中平台相关基础设施等13项任务。关于南极地区,报告认为美国在该地区的利益主要集中在研究、航运和渔业管理等方面,其基本政策包括不承认外国领土要求、保留参与该地区未来任何使用的权利、和平利用南极和自由科学考察等。


        回顾美国近年来的北极政策,随着2015年以来美国成为北极理事会轮值主席国,北极进一步成为美国海洋战略研究的重点领域,同时,美国智库对北极的讨论也经历了以下三个阶段的舆论引导及讨论:


第一阶段:呼吁美国在气候变化领域承担北极领导者角色


2015年3月,美国政府修订了2013年发布的《北极地区国家战略(National Strategy for the Arctic Region)》,在当时即将担任轮值主席国之际,美国又提出了减少气候变化的冲击、提高经济发展和生活水平、保障北冰洋地区的安全和有效管理等三个重点,这与当时以美国进步中心为代表的智库谏言密不可分。


美国进步中心是美国最具代表性的自由派智库,该智库曾于2015年1月至3月接连发表3篇有关北极问题的文章,主张把应对气候变化作为美国担任北极理事会主席国期间的核心工作,并且对奥巴马的五年外层大陆架油气租赁项目表达了支持(该草案对阿拉斯加的油气钻探起到一定的限制作用)。如该智库于2015年1月22日发表的《保卫北极》一文指出,目前气候变化带来了全球性挑战,冰盖的融化将使得石油勘探、海上运输等环节更具风险,使美国永久撤出了布里斯托尔湾油气项目。北极冰盖的融化还会使全球海平面上升,影响到众多国家的安全。因此,美国成为北极理事会主席国之后,要将应对气候变化作为核心工作,并试图加强对北冰洋的管理,改善该地区的生存条件。同时美国也要提高北极社会的应对能力,加强海上管理与安全。


第二阶段:以俄罗斯为假想敌,加强北极力量投入


2015年下半年后,在对待北极问题的立场上,美国智库的讨论褪去了初任主席国的理想主义情绪,从气候环境变化的说辞转向关注北极开发等现实问题。其中既涉及国内能源开发项目,亦涉及与俄罗斯、中国等国的战略竞争。


第一,强调俄罗斯在北极地区的威胁。乌克兰危机后,美俄两国的对峙局面已是不争事实,其紧张局面已从安全领域外溢至经济领域,认为北极正在成为两国战略竞争的新突破口。胡佛研究院发文《美俄在北极能源竞争中互为对手》认为,俄罗斯对北极的开发已超出了资源开发的范围,其正在俄西北摩尔曼克斯州加强永久性军事力量,这必须引起美国的警惕。布鲁金斯学会发布的《俄罗斯的北极幻想》与卡内基国际和平基金会发布的《为什么俄罗斯的强占土地行为是一场闹剧》则批评俄罗斯的战略,并对俄政策的效果持悲观态度。两文认为,俄罗斯宣称需提升预防北极恐怖袭击的能力,但其真正目的是控制所有连接北极的大陆架,侵蚀北极国家的领土。但是,接近俄罗斯的北方航道沿线基础设施太差,加上高额的投资,其开发北极能源困难重重,这让俄罗斯的北极战略注定只是“幻想”。


第二,强烈呼吁美国建造新破冰船。如美国战略与国际研究中心十分关注美国在破冰船方面的缺失,其发布的《建或不建一艘破冰船?这是一个一亿美元的资金问题 》与《全球变暖意味着美国需要更多的破冰船》两文认为,美国对北极问题的关注始终不如俄罗斯,这突出表现于破冰船的数量。国土安全部和海岸警卫队都曾表示要推进“极地破冰船项目”(MNS),但美国政府却并未给予足够的资金支持。此外,文章还指出,除了破冰船,美国还需要在卫星通讯、深水港和导航能力等方面加强投入。


第三,将能源开发视为美国北极战略的立足点。美国一向重视降低能源方面的外部依赖性,在北极问题上,能源开发是美国关注现实问题的出发点。布鲁金斯学会发文《北极将进一步加强美国能源自给能力》认为,美国不能仅仅期待依靠页岩气来满足能源需求。如果不开发阿拉斯加北极水域,未来美国将面临更多依赖海外能源的风险。此外,能源竞争是美国智库关注其与俄罗斯、中国等展开战略竞争的中心。胡佛研究院发文《为什么美国要紧密关注俄罗斯的北极计划》认为,以能源立国的俄罗斯在北极能源开发方面已经领先美国,美国应该加入《联合国海洋法公约》,在法律框架内最大限度地获取北极能源的开发权。


第三阶段:对特朗普北极政策的反思与质疑


2017年特朗普上台后对奥巴马的北极政策进行了大幅调整,改变了奥巴马政府对北极的诸多保护措施, 2017年4月28日,特朗普签署行政命令推翻了奥巴马政府禁止在阿拉斯加沿海进行石油与天然气勘探的决定。而据《纽约时报》9月16日报道,美国内政部一份内部备忘录提出取消对在北极圈国家野生动物保护基地进行考察性地震研究的限制。报道指出,此举可能是特朗普政府最终开放在这一地区油气开采的第一步。


特朗普对气候变化的否定以及对北极政策的调整引发美国内的较大震动,尤其是重视北极生态环境保护的民主党组织,他们认为特朗普政府的北极政策不仅损害了美国自身的利益,同时让美国丧失了在北极议题中的国际领导力,建议特朗普当局重新重视气候变化对北极的深刻影响,认为这才是美国重视北极利益的体现。


除忽视气候变化外,特朗普政府在北极只顾资源开发不顾力量建设和战略部署的政策特征也受到美国内的质疑,部分智库认为特朗普此举表明其根本没有认识到北极对美国的战略意义,呼吁美国当局重视美国在北极的战略利益。如美国外交关系委员会发布. 《北极对美国国家安全意义重大》一文,批评了特朗普当局国防预算对美国海岸警卫队重视不够,称美国需要增强在北极地区的存在及建设,否则将导致美国在该地区的经济利益、军事战略意义以及资源环境等方面遭受损失。作者Thad Allen认为,阿拉斯加所处的北极代表着“美国第四海岸”,在讨论美国国家安全时应作为主要因素加以考虑。他敦促美国采取行动维护其在北极地区的战略和经济利益,包括建造港口和破冰船,任命北极大使,并批准《联合国海洋法公约》。该智库在另一份专题报告——《美国加强北极战略势在必行》中进一步指出,北极地区变暖的速度超过预期,波及众多地区,在此背景下,美国应通过主持北极理事会、政府间论坛等平台,推动区域合作、解决北极问题,保护美国的利益,而不是相反。


在这三个阶段的讨论过程中,值得注意的是,西方智库在以俄罗斯为假想敌探讨本国北极政策的同时,高度关注中国近年来加强对北极的战略部署。一方面体现在对中俄北极合作的关注,对两国在北极地区的合作潜力和动机提出质疑。如斯德哥尔摩国际和平研究所发布《关注中俄北极合作》专题报告称,随着中国对北极地区的兴趣明显增长,俄罗斯将中国作为潜在投资者和技术合作伙伴,但两国在北极的合作并不被看好。报告称,俄罗斯和中国企业还没有在北极找到进一步能源合作的基础,中俄两国在北极合作的发展将会有很大的不确定性。此外,中国会比较喜欢美俄关系在北极缓和,缺乏在短期内介入北极地区利益争夺的动力,更希望看到俄罗斯和美国之间日益紧张的北极扩张为非北极国家(如中国)留下更少的空间。另一方面,西方智库较少直接提及中国北极战略,而是对中国在北极勘探、破冰船建造等方面的进展保持密切关注。例如今年4月,中国国家主席习近平结束“习特会”后访问阿拉斯加,《洛杉矶时报》发文称,“这凸显出中国对北极地区资源的雄心。”中国“一带一路”倡议提出重点建设的三条蓝色经济通道中的北极路线也受到国际战略界的广泛关注。