上月，北极理事会原住民秘书处提出了一个讨论已久的建立资助机制的建议，以更好地支持永久参与者（Permanent Participants，以下简称PPs），即支持北极理事会的六个原住民组织，使它们有能力参与北极理事会的活动并做出贡献。
关于原住民组织的能力建设问题和北极理事会本身一样古老，并且自1998以来，在每次部长级宣言中都得以强调，但并没有显著的进步。即将建立的联合资助机制看似可能标志着这一阶段的结束，但它如何提升这些PPs的基本能力仍有待观察。
北极例外论
北极理事会极为引人注目的一个方面是，原住民组织参与理事会活动，并且对理事会产生影响，这一权利已经在1996年《渥太华宣言》中以北极地区的原住民组织在北极理事会中被赋予永久参与者的地位而得以制度化。PPs没有正式投票权，因为其建立在共识基础上的决策结构使得投票变得冗余，且通常PPs在审议和研究中扮演着一个独立的角色，被视为平等的合作伙伴，发挥实质性的作用。这样的安排在国际事务中是独一无二的，北极理事会以成为先驱者而骄傲。
虽然PPs与北极理事会的成员国享有大部分相同的权利和特权，但显而易见的是，在北极理事会的工作中它们并不具备相同的能力。这个差距已经扩大成为北极理事会的工作议题，并且有一个值得共同关注的问题是：PPs能力有限，其人员和资源已经捉襟见肘，只能够在表面上做出些许贡献。
一个北极，许多人
北极理事会目前有六个PPs，值得注意的是它们之间的文化和制度差异。最初的三个PPs包括因纽特人北极圈理事会、萨米理事会和俄罗斯北方原住民协会，这三个原住民组织都在1996年加入了北极理事会。这些原住民组织以为各自国家的利益服务而存在，同时还承担北极理事会的宣传作用。
相比之下，后加入北极理事会的阿留申人国际协会（1998年加入）、北极阿撒巴斯卡理事会和哥威迅国际理事会（2000年加入）分别代表其国家成为其加入的主要目的。其本身的权利和能力更是有限的。一些PPs可以得到政府财政的支持，这取决于他们的国家和组织的关注范围。
原住民秘书处发布的数据显示，北极理事会工作小组和行动任务的参与参差不齐。在2013年6月至2015年3月期间，进行了24次工作组会议和20次行动任务会议。因纽特人北极圈理事会参加了其中的28次；阿留申人国际协会参加了24次；萨米理事会参加了18次；北极阿撒巴斯卡理事会参加了17次；哥威迅国际理事会参加了8次；俄罗斯北方原住民协会只参加了3次。所有的PPs似乎都优先参加可持续发展工作小组，以及在较少参与了保护北极动植物工作小组，之后战略性地参与了其他小组。例如北极阿撒巴斯卡理事会参加了所有的黑碳和甲烷的会议，阿留申人国际协会和因纽特人北极圈理事会参加了大部分建立一个极地商业论坛（最终建立了北极经济理事会）的会议。
然而，这些统计数据中最引人注目的部分是北极理事会的工作强度，除了北极高官会议、部长级会议以及其他的会议和活动以外，北极理事会大约每年举行24次会议。这是问题的症结所在。各成员国由其从无数的机构和部委中选出的专家和官员代表参加，而大部分PPs在参与这些会议和活动时，由与国家代表相同的一两个人代表。参与这些活动只是人员的要求，而当面对具体的需要做充分的介绍和准备工作时，PPs真正参与其中的可能性将大大降低。
谁能代表原住民？如何代表？
经历了几个世纪的殖民主义和父权制社会，如今，北极地区的原住民在关系其切身利益的议题上有了积极参与和协商的需求。这一点实际上已经成为永久参与者的首要原则。但不止如此，原住民期望PPs与他们意图代表的社区进行协商。毫无疑问这是客观的要求，但这一切说起来容易做起来难。有效地传达北极理事会的一些深奥的工作是具有挑战性的；到遥远偏僻的小社区进行访问是耗时和昂贵的；以社区中人们能够理解的方式或提出他们关心的问题也很难；提供反馈的机会，并将反馈转化为政策，需要时间、专业知识和耐心，因为社区通常会有更多他们的直接关心的问题需要解决；即使有无限的资源，对于北极理事会的六个工作小组和行动任务来说，定期做这样的工作也几乎是不可能的。
俄罗斯的代表性也带来了更多的问题。（虽然俄罗斯北方原住民协会通常被认为是俄罗斯的原住民的喉舌，但实际上六个PPs中的四个组织包含俄罗斯的选区，包括因纽特人北极圈理事会、萨米理事会、阿留申人国际协会和俄罗斯北方原住民协会）。保证足够的俄罗斯的参与是很难的，这是因为语言障碍、资金挑战以及若会议在短期内召开，很难及时获得签证等原因。由于一些未公开的原因，俄罗斯北方原住民协会甚至没有参加上一次在伊魁特举行的北极理事会部长级会议。
避免做表面文章
上文的目的在于阐述PPs建立更好的资金机制的必要性。完美的状态是，有充足资源雇佣当地原住民专家，在专业知识不足的地区进行能力建设；与社区和传统知识所有者进行沟通；用本土语言翻译北极理事会的工作；PPs本身优先领导并实施工作。同时，更多的金融安全与可预见性能够大大减少高层领导为筹款和实现财务报告的承诺而花费的大量的时间。
但这也涉及政治因素。假设承诺用100万美元为永久参与者建立基金，实际上在冰岛担任北极理事会主席国期间这个问题已经被提出（且被否定）。那么，钱应该怎么分？同样地，在六个原住民组织中，是根据组织做的贡献？根据组织代表的人群？根据需要？还是根据特定项目的优先次序资助？
当然，在讨论花这些资金的方式之前，首先要为PPs基金进行筹款。根据建议，PPs在这一点上以达成共识：“北极国家不会作为PPs的筹资机制潜在的资助者。”这是由于PPs在有关修订双边资助协议的含义上仍存疑虑，从而拒绝了PPs的最大的资金来源。
这使得观察员国、非政府组织和慈善基金会成为潜在的资助者。如何以及在何种条件下接受或要求来自观察员国的资金问题一直是存有争议的。在瑞典担任北极理事会主席国期间，北极高官主席Gustaf Lind质疑，要求一些中等或低收入国家如印度和中国对世界上最富有的国家的原住民进行经济支持是否合理。一些观察员国表示有兴趣提供资金支持，甚至在他们四年北极理事会地位评估中可能部分地取决于他们为支持PPs所做的努力。但是没有任何关系或义务而提供资金是不现实的，而这些款项可能也不太重要。
非政府组织和基金会提供了一种很有前景的支持途径，但他们很有可能会直接支持他们自己任务范围内的项目和活动。很明显，北欧和北美为公共产品而寻求私人和慈善资金的规范有很大的不同，这也减少了资助的可能。
上述都是棘手的问题，但它们是可以解决的。以某种方式建立PPs的融资机制的势头已经开始。这是北极理事会工作的一个重要步骤，对大约40万名北极原住民来说，这里是他们的家，这个问题是非常具有响应性和重要性的，事实上，对于那些对北极理事会工作有贡献或得益于北极理事会的人来说，这也非常重要的一步。起初，资金可能很少或被限制，但如果成功提高PPs对北极理事会的贡献的能力，在未来它可能将会吸引更多的资金，甚至可能在未来的某一天，成为非政府利益相关者参与国际组织工作的一个典范。未来，机遇与挑战并存。北极理事会和永久参与者，将再次成为开拓者。
编译：曹圆